產(chǎn)能過剩治理呈現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變

【中玻網(wǎng)】產(chǎn)能過剩已經(jīng)成為制約我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的重要因素，“去產(chǎn)能”位居當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改變五大任務(wù)之首。近十年，國家層面治理產(chǎn)能過剩的政策頻頻出臺，這些政策文件既有專門針對特定行業(yè)的，也有規(guī)范行業(yè)市場秩序的。系統(tǒng)追溯這些年的產(chǎn)能過剩治理思路，不難發(fā)現(xiàn)，一些積較轉(zhuǎn)變正在發(fā)生。

　　從“一刀切”走向分類管制

　　早期治理產(chǎn)能過剩的政策取向具有計劃性質(zhì)的平均主義色彩，對過剩產(chǎn)能采取“一刀切”的地區(qū)數(shù)量控制，行政分配過剩產(chǎn)能指標(biāo)。這樣的政策設(shè)計雖有基于區(qū)域公平的考慮，但沒有兼顧地區(qū)和行業(yè)特征差異，許多產(chǎn)業(yè)的過剩問題非但沒有緩解，反而愈加嚴(yán)重。

　　早期產(chǎn)能過剩治理“一刀切”的政策主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對控制新增產(chǎn)能“一刀切”；二是對淘汰落后產(chǎn)能“一刀切”。一旦某行業(yè)被定義為“過剩”或“嚴(yán)重過�！焙�，新增產(chǎn)能即使效率再高、技術(shù)再先進(jìn)也沒有進(jìn)入市場進(jìn)行競爭和博弈的機會。后期我們觀察到了這種思路出現(xiàn)了良性轉(zhuǎn)變，相關(guān)部門通過構(gòu)造一個產(chǎn)能指標(biāo)置換交易市場，使得新增的效率高率產(chǎn)能有了合法的入市渠道。同時采取“因業(yè)施策”，不同行業(yè)的產(chǎn)能過剩治理開始有了不同的思路和政策設(shè)計。傳統(tǒng)行業(yè)（如鋼鐵、電解鋁）、新興行業(yè)（如光伏）和區(qū)域性行業(yè)（如水泥）的產(chǎn)能過剩治理，其治理權(quán)限存在不同程度的下放。尤其是對于區(qū)域性行業(yè)，產(chǎn)能審批和控制的權(quán)限已經(jīng)開始下放至省級主管部門。在產(chǎn)能置換的方案管理上也采取了分類管制措施，“一刀切”的政策正在逐步根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性、區(qū)域特征不斷優(yōu)化。

　　從行政命令為主轉(zhuǎn)向更多發(fā)揮市場作用

　　過剩是行業(yè)整體概念，過剩產(chǎn)能并不一定是落后產(chǎn)能，這個邊界需要厘清。由市場的優(yōu)勝劣汰機制去篩選和淘汰過剩產(chǎn)能，必定會首先淘汰那些真實落后的產(chǎn)能。

　　事實上，在市場經(jīng)濟體系下，工業(yè)運行仍需要部分閑置產(chǎn)能。行政命令淘汰過剩產(chǎn)能，存在一個尺度把握的問題：淘汰多少產(chǎn)能才符合市場運行規(guī)律？這個信息并不能直接從全部先驗證據(jù)中提取，每個國家的產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成不同、每個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不同。即便是同一行業(yè)，國內(nèi)外的企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)也存在非常大差異，國外同行業(yè)的產(chǎn)能利用率不能直接“洋為中用”，因為不同程度的市場發(fā)育容許的企業(yè)競爭程度存在差異。在競爭受保護或受限制的社會主義市場經(jīng)濟初期，企業(yè)并不需要預(yù)留太多的閑置產(chǎn)能來應(yīng)對大量潛在競爭者。而在相對成熟的市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)需要預(yù)留更多的閑置產(chǎn)能預(yù)防競爭對手進(jìn)入和預(yù)備可能出現(xiàn)的創(chuàng)新。因而，閑置產(chǎn)能到底多少是合理，需要把問題留給市場中的企業(yè)，讓市場在企業(yè)產(chǎn)能決策中起決定性作用。

　　當(dāng)然，讓市場在資源配置中起決定性作用的同時，亦要更好發(fā)揮相關(guān)部門作用。從2014年治理產(chǎn)能過剩的基本思路可以看出，相關(guān)部門一方面通過搭建平臺構(gòu)建產(chǎn)能指標(biāo)交易市場，允許效率高率產(chǎn)能通過付費進(jìn)入的形式替代低效率產(chǎn)能；另一方面則規(guī)范競爭，將原有的地方相關(guān)部門競爭性招商引資導(dǎo)致的要素投入扭曲予以矯正，更好地厘清了相關(guān)部門和市場的關(guān)系。2016年底召開的中點經(jīng)濟工作會議提出，用市場、法治的辦法做好“去產(chǎn)能”工作。在這種思路指導(dǎo)下，“去產(chǎn)能”進(jìn)程中的行政審批將會越來越少，產(chǎn)能過剩治理將更多發(fā)揮市場的作用。

　　從經(jīng)濟性管制走向社會性管制

　　早期的治理措施可以用“關(guān)停并轉(zhuǎn)”四個字來描述：關(guān)閉和停辦企業(yè)涉及關(guān)閉企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)問題；兼并是企業(yè)間共享資源、互通有無、共筑競爭優(yōu)勢的選擇；而轉(zhuǎn)產(chǎn)則涉及企業(yè)的資產(chǎn)是否專項使用以及轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等諸多難題。無論哪種措施，都涉及管制機構(gòu)對企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營決策的直接干預(yù)。針對低端產(chǎn)能的無序競爭，相關(guān)部門希望通過培植大企業(yè)、優(yōu)化競爭格局的方式改善行業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。但事實證明，一些由相關(guān)部門“拉郎配”的企業(yè)兼并往往是逆經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律而行，是反效率的兼并行為，而不是企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生要求�，F(xiàn)實中，行政主要下的低效率企業(yè)由效率高率企業(yè)兼并后拖垮效率高率企業(yè)的案例也不少見。相關(guān)部門通過財政支持方式引導(dǎo)企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，一定程度上扭曲了市場競爭對企業(yè)行為的激勵。

　　我們看到，在近幾年的產(chǎn)能過剩治理措施中，行政干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的措施越來越少，治理措施更多地轉(zhuǎn)向“規(guī)范競爭”這個方向，主要聚焦的管制措施則由經(jīng)濟性管制轉(zhuǎn)向社會性管制。比如，提高過剩行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、能耗標(biāo)準(zhǔn)、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等。在這種標(biāo)準(zhǔn)下，淘汰過剩產(chǎn)能更具有法律依據(jù)。

　　從封閉市場走向公開市場

　　從政策的沿革來看，行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩時，治理政策首先從拉動內(nèi)需的角度去設(shè)計。實際上，外部需求也是化解我國產(chǎn)能過剩的一個打破口。許多基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱的新興市場經(jīng)濟國家，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能需求還非常多，這給我國化解產(chǎn)能過剩提供了一個巨大機遇，外部市場正在幫助解決內(nèi)部需求不足的問題。近年來，我國依托“一帶一路”戰(zhàn)略、金磚國家開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投入資金銀行等倡議和合作機構(gòu)，助推國內(nèi)產(chǎn)能“走出去”，主動推動全部產(chǎn)能合作。

　　需要清楚看到的是，市場擴容是緩兵之計。產(chǎn)能過剩源于激勵扭曲，依靠市場擴容可能會進(jìn)一步引發(fā)地方相關(guān)部門的無序競爭，這個陷阱應(yīng)避免。長遠(yuǎn)來看，產(chǎn)能過剩治理還要更多依靠市場機制。當(dāng)前，外部市場擴容已經(jīng)給化解產(chǎn)能過剩留足了制度轉(zhuǎn)換的空間，把握住這個重要的窗口期，探索出市場化、法治化“去產(chǎn)能”的有效方式至關(guān)重要。